刘丹|论无人海洋系统的国际法规制与我国的因应

无人海洋系统国际规制的难点体现在无人海洋系统自身法律地位界定、主权豁免、航行(或飞越)权等多个领域,而国际海事组织(IMO)无人船国际造法则代表着该领域的规则变革。无人海洋系统国际法规制困境,不仅因为无人海洋系统触及海洋治理的多个治理维度,而且因为其规制具有治理主体多元化、规则碎片化和国际话语权不均等特征。我国未来应从加强无人海洋系统完善海洋治理能力、推进国际和国内法治建设三个层面予以因应。

21世纪以来,无人系统快速发展,从空中到空间,从陆地到海洋,从物理系统到信息系统,从民用到军用,各种类型的无人系统得到了广泛应用。“无人海洋系统”,又称“无人系统”“无人技术”等,指的是应用于海洋空间包括空中、水面和海洋的无人系统,包括但不限于无人船、无人潜航器、无人机等海洋作业环境中的无人系统。

无人海洋系统具有特殊优势和广泛的作业场景。无人海洋系统在海洋科学研究、海洋环境保护与保全、海上搜救、巡航执法等海洋应用中的比例日益增加,同时军用无人海洋系统也已突破性地投入多种海洋作业环境中,成为颠覆海战的军事科技。此外,在代表无人海洋系统趋势的无人船领域,海运大国相关研发与竞争已进入白热化阶段。然而,海洋科技的进步对于人类社会的发展是一把“双刃剑”,一旦缺乏制约,无人海洋技术也会对安全产生重大影响。

我国无人海洋系统研发应用已步入世界前列,但建设海洋强国进程中的挑战不仅是“硬实力”,更是无人海洋技术国际法规则的话语权问题。目前无人海洋系统所涉国际法规则呈碎片化的特征。我国学界目前针对无人海洋系统具体类型的相关研究尚处起步阶段。本文重在分析现有国际法框架下无人海洋系统的诸多规制难点,从海洋治理角度发掘与总结无人海洋系统国际法规制的障碍,最后提出我国的因应之策。

以《联合国海洋法公约》(简称《海洋法公约》)和国际海事组织(IMO)框架下国际海事公约为主的“海法”规则正面临来自无人海洋系统的挑战,这也是未来全球海洋治理的棘手议题。整体上看,国际法对无人海洋系统的规制难点是无人海洋系统的法律定性、豁免权和航行(或飞越)权等问题,而IMO对商用无人船的国际造法则有望引领该领域的规则变革。

无人海洋系统的法律地位是讨论其国际规制的基础。由于用途不同,无人船的术语存在差异,但影响其法律地位的并非智能化程度,而是国际法上“船舶”和“军舰”的定义。各国和国际组织对无人船的称谓存在差异:IMO海上安全委员会(MSC)使用“海洋自主水面船舶”(Maritime Autonomous Surface Ship,MASS)的称谓,将其定义为“在不同程度上可独立于人员而运行的船舶;”海军则倾向用“无人水面艇”(Unmanned Surface Vehicles,USV)指向军用无人船。2018年,IMO按智能化程度将无人船整合划分为四个等级,其中第三(无人在船遥控型)和第四(完全自主型)等级的无人船成为未来国际规制的焦点。由于多个国际海事公约将“ship”和“vessel”混用,《海洋法公约》也没有区分这两个术语,“船舶”的构成要素成为商用无人船是否具有船舶地位的讨论起点。无论是“船舶五要素说”还是“船舶两要素说”都主张无人船构成法律意义上的船舶;但也有学者指出,即便符合船舶的“形式要件”,仍需各国确认无人商船是否成为国内法语境下的“船舶”。“军舰”的地位牵涉军用无人船在和平时期的豁免权、战时的交战权等重要议题,尽管个别国家的军事行动手册赋予军用无人船“军舰”地位,但国际法对此并无确定的答案。《海洋法公约》规定,军舰需要满足隶属军队、具备标识、军官指挥和配备船员四个标准,军用无人船难以满足第三和第四个标准。即便如此,英国近期仍以国家实践彰显对无人船的管辖。例如,自2017年英国批准第一艘无人船的注册后,2022年初英国海军已成功注册23艘军用无人海洋系统。无人船的法律地位将进一步影响无人船的航行权、管辖权和豁免权等一系列问题,因此IMO正在推进的商用领域“无人船规则”具有跨时代意义。

由于《海洋法公约》里没有“船舶”“飞机”的定义,无人机和无人潜航器的法律地位也需要进行学理解释。无人潜航器的法律地位有“军舰说”“潜艇说”“潜水器说”“船舶或船舶属具说”等解读。国家实践中,美国2007版《海上军事行动指挥官手册》曾一度把无人潜航器视为“其他海军‘船舶’(vessel)”。我国法律法规较少提及潜水器,2021年,海上交通安全法和海警法则将潜水器纳入“船舶”的一种类型。总之,学理上无人潜航器具有船舶或潜水器等多重法律地位,实践中将有更多沿海国将其视为“船舶”纳入国内立法,进而有望推动国际法规制的发展和完善。

无人机执行海洋任务时大多采用近岸发射或船舶(含潜艇)起降的方式,国际法上将其认定为飞机或军事装置均有可能。按《海洋法公约》规定,领海、专属经济区、公海或争议海域的军舰或政府公务船舶上起飞的无人机,属于“在船上起落或接载的‘飞机’”;类似规定还有2014年《海上意外相遇规则》,其中明确把无人机纳入海军“飞机”范畴。此外,对于那些从军民属性不明的船舶起降的无人机,从《海洋法公约》角度还可以解释为“在船上发射、降落或接载的‘军事装置’”。

海洋法中的主权豁免是平衡海洋国家和沿海国之间利益的产物。《海洋法公约》规定了有限豁免制度,包括分海域豁免和特定事项豁免两种方式。“分海域豁免”指的是《海洋法公约》以分区域管理方式将全球海域划为领海、海峡、毗连区、专属经济区和公海等区域,根据距离海岸的远近程度,不同海域及其上空执行任务的军舰和供政府使用的船舶或飞机享有的豁免权依次增强。领海的军舰或“用于非商业目的”的政府船舶原则上享有豁免权,但受到的限制最多。在海峡中行使过境通行权时,军舰或政府船舶或飞机也享有主权豁免,但若有不遵守海洋环保或沿海国法律法规的行为,船旗国或(飞机的)登记国将对沿海国的损失和损害承担国际责任。公海上的军舰和政府船舶享有不受船旗国外任何其他国家管辖的“完全豁免权”,但这也仅限于公海而非专属经济区。专属经济区内的军舰和政府飞机虽然享有航行和飞越自由,但仍然受到“适当顾及沿海国的权利和义务”“遵守沿海国制定的法律和规章”等限制条件。“特定事项管辖”指的是《海洋法公约》第12章针对海洋环境保护与保全这一特殊事项,在规定军舰和政府船舶或飞机豁免权的同时也予以限制。《海洋法公约》第236条规定,公约关于保护和保全海洋环境的规定“不适用于任何军舰、海军辅助船、为国家所拥有或经营并在当时只供政府非商业性服务之用的其他船只或飞机”;此外“每一国”还应采取确保航行或飞行的活动方式符合公约的“适当措施”。

海洋法上享有主权豁免的有三类主体:军舰、海军辅助船和“为国家所有或经营”且只用于“非商业目的”的政府船舶或飞机,因此无人海洋系统的主权豁免取决于其用途和法律地位。无人机的用途是决定豁免的关键。从《海洋法公约》缔约历史看,“为国家所有或经营”的飞机特指1944年《国际民用航空公约》第3条所称的军用、海关和警察服务的政府飞机。具有军用和政府用途的标识且经过国家有权机构注册的无人机无疑属于海洋法上享有豁免权的飞机;即便是标识难以辨识的无人机,如前所述,根据其起降的发射主体——军舰、潜艇或政府公务船可以确认该无人机军用或政府用途的特质,注册国也可以主张豁免权。无人潜航器和无人船的豁免复杂得多。实践中德国将无人潜航器定性为军舰且享有豁免权;美国曾把无人潜航器比照为政府公务船,拥有广义上船舶的地位并享有豁免权。将无人潜航器独立于搭载它的军用船舶视为军舰并不符合“军舰”的定义,美国将无人潜航器视为政府公务船也有混淆“政府船舶”与军舰、海军辅助船界限、规避《海洋法公约》的嫌疑。从学理角度看,军用无人船同样也难以套用《海洋法公约》“军舰”的定义并享有豁免权。在目前的国际法语境下,无人潜航器、无人船的法律地位和与之关联的豁免权无疑存在困境,往往留给各国的国家实践去解决。

由于“无人潜航器事件”最终通过外交途径解决,无人海洋系统豁免问题并未成为“撬动”《海洋法公约》第236条“主权豁免”条约解释的“成案”,也正由于无人潜航器、无人船国际法地位的不确定性和国家实践的差异,英国近期批准无人海洋系统的注册,以便从国内法层面赋予无人海洋系统豁免权。

《海洋法公约》规定了不同海域船舶或飞机的航行和飞越权:领海中的无害通过;海峡的过境通行权;群岛海道通行权;公海(含专属经济区)自由航行权。无人海洋系统享有的航行(飞越)权随着与海岸线的距离逐渐增强;反之,沿海国对无人海洋系统的管辖逐渐减弱。鉴于无人海洋系统升级换代的技术不确定性,即便未来国际法上无人船、无人潜航器和无人机的法律地位能够明确,各国政府也可能拒绝这些无人海洋系统行使航行或飞越权,因此考察无人海洋系统对各海域的航行和飞越制度可能存在哪些挑战尤为重要。

领海无害通过是一项国际习惯法规则。《海洋法公约》第17条规定,所有国家的船舶(ships)在通过他国领海时享有无害通过权。无害通过权设立的初衷是为了便利对沿海国领海的海洋利用,而非其上空的使用。结合该公约对领海无害通过的规定(第17-26条),享有无害通过权的主体包括军用和民用船舶,不包括飞机。由于现行国际法尚不能明确赋予无人船以“船舶”法律地位,无人船在他国领海的无害通过权需要得到沿海国政府的“首肯”,潜艇和潜水器在他国领海的航行另有规定。而无人机在领海中没有无害通过权,因此对无人海洋系统无害通过权的讨论可聚焦于沿海国对无人船无害通过的限制,这涉及对《海洋法公约》第19、21条的解读。第19条第1款指出,只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全就可以认定为“无害”,第2款还列举了12种对沿海国“有害”的活动。那么,如果未来无人船没有配备船员、船长或指挥官,是否就能认定为“无害”呢?从文义解释看,第19条强调的是船舶“活动”而非船上是否有人的属性,即只有船舶进行第2款列明的有害活动才会失去无害通过权。相反,一些学者从国家实践角度指出,第2款列举的活动往往由军舰而非商船实施,而军用和政府用途无人船从事的常规活动如携带武器演习、军事测量活动、从无人船上起降无人机等都能构成“损害沿海国的和平、良好秩序或安全”。当人工智能技术融合到船舶营运时,“无害”行为的审查还会由于互联网技术的深度介入而增大难度。沿海国以国家安全为依据立法管控无人海洋系统因而具有正当性。第21条还允许沿海国对八类事项制定有关领海无害通过的法律法规,其中沿海国最有可能依据“航行安全即海上交通管理”和“保全环境并防止、减少和控制环境污染”两类事项立法,进而影响无人船行使无害通过。相较于其他海域,无人海洋系统在领海行使“无害通过”时受到多种限制,沿海国还可以根据国家安全、航行安全和污染防控等需要制定国内法来限制无人海洋系统的航行权。

在《海洋法公约》第37条所称之海峡中,所有船舶和飞机都享有过境通行权,无人船、无人潜航器和无人机在海峡可以行使过境通行权。无人海洋系统对海峡通行制度也形成挑战。首先,《海洋法公约》没有直接解释航行(或飞越)的“通常方式”。从缔约历史看这意味着船舶应以“正常航行条件”在水面航行,潜水艇和潜航器可以在水下潜行,飞机则应该根据具体情况保持合适的飞行高度和速度。无人潜航器和无人机符合“通常方式”的立法原意,但无人船以无人驾驶方式通过海峡时是否仍符合有人船遵循的“正常航行条件”却容易遭到质疑。其次,对于无人海洋系统行使过境通行的义务,第39条将驾驶的要求指向遵守COLREGS的相关规则,而COLREGS“规则五”明确规定了船舶的“瞭望”义务,无人船无疑难以满足这一规定。此外,第39条规定飞机有随时监听无线电频率的要求,受制于无人机数据传输质量、传输迟延等技术不确定因素的影响,无人机是否可以达到和有人机一样的航行安全标准也同样存在问题。基于以上因素,海峡沿岸国可以通过制定有针对性的航行安全和海上交通安全立法的方式,进而限制无人海洋系统的过境通行权。

群岛国是全部由一个或多个群岛构成的国家,并且可以包括其他岛屿。群岛国的主权及于群岛基线所包围的“群岛水域”。《海洋法公约》第53条规定的“群岛海道通过权”是一种较无害通过更为广泛的权利,无人机、无人船和无人潜航器在内的无人海洋系统都可以行使这项权利;而目前《海洋法公约》赋予群岛国的权利中并不包括禁止或限制无人海洋系统航行权在内的权利。

公海是不包括在一国专属经济区、领海或内水或群岛水域的全部海域。公海对所有国家开放,公海自由包括航行自由和飞越自由等。《海洋法公约》第88-115条还纳入诸如船旗国管辖、救助义务、登临权、紧追权等公海上的特殊规定。专属经济区是领海以外,并邻接领海的一个海域,从测算领海宽度的基线海里。专属经济区制度的确立意味着它不再是公海的一部分,但第58条仍规定了其他国家在沿海国专属经济区内的航行自由权利。根据以上规定,无人海洋系统享有公海航行和飞越自由,但操作这些系统的国家在沿海国专属经济区内既要适当顾及其他国家行使公海自由的权利,也要适当顾及公约规定深海“区域”内活动有关的权利。此外,《海洋法公约》规定公海应用于和平目的,无人海洋系统的使用还应以和平为目的。

相较于无人海洋系统的其他类型,无人船的国际法规制已走在前列,IMO的无人船国际造法因而具有引领无人海洋系统规则变革的趋势,体现为三个方面:

首先,商用无人船将引起IMO国际海事公约的整体修订。2017年国际海事组织将商用无人船纳入议事议程,2021年5月IMO完成了“公约条款归类审查”,即50多个国际海事公约的梳理工作。结果表明,无人船将“撬动”五大类国际海事公约的修改,包括:(1)国际海上人命安全公约及项下强制性规则;(2)国际海上避碰规则公约为代表的船舶碰撞规则;(3)渔船渔民培训、发证和值班标准国际公约、海员培训、发证和值班标准国际公约及其项下规则;(4)搜救类国际公约(如1979年国际海上搜寻救助公约);(5)国际船舶吨位丈量公约和《货物积载与系固安全操作规则》等IMO执行规则类法律文件。其次,“无人船规则草案”已经列为IMO的优先工作事项,未来有望成为一部全球性具有法律约束力的新公约。2022年3月,IMO法律委员会第109届会议批准设立跨领域机制联合工作组,处理海安会、法委会和便利运输委员会为MASS立法开展的监管范围界定工作所确定的共同优先问题。2023年在IMO海事安全委员会第105次会议上,IMO计划在2024年形成“无人船规则草案”,这份有法律约束力的文件拟于2028年生效。拟议中的“无人船规则草案”表明,IMO后续立法优先事项包括无人船船员和船长的地位,无人船船员和船长的责任,无人船船员和船长的任职要求,无人船“遥控操作员”的含义、认定及其责任等问题。最后,IMO对无人船的国际造法难免将触及包括《海洋法公约》在内的其他国际法规则。理论界对于是否应该修改《海洋法公约》看法不一,“自洽论”认为现有海洋法和武装冲突法足以规制无人船等无人海洋系统;“改革论”则主张国际社会通过修改国际规则、制定标准和完善各国国内法以应对无人海洋系统带来的挑战。实践中,IMO法律委员会虽强调《海洋法公约》并非IMO项下的海事公约,因此未曾纳入2021年“公约条款归类审查”的一部分。但它也承认,无人船将来需要在《海洋法公约》法律框架下运营,未来立法工作需要将公约纳入考虑范围。

随着无人海洋系统引发的海洋安全和航运安全隐患,无人海洋系统的国际法规制显得愈加重要。然而,无人海洋系统的国际法规制仍然存在不少障碍,除了受制于治理内容多维特征和技术内涵的复杂性以外,还受到所涉“海法”规则碎片化、规则制定主体多元性和规则话语权强弱不均等多重因素的制约。

无人海洋技术是第三次联合国海洋法会议后海洋科技的新发展之一,也是海洋治理的重要对象,海洋科技革命决定对无人海洋系统的规制既需要考虑技术特点,也需要遵循海洋治理基本规律。

第一,无人海洋技术主要指向海洋安全治理的多个治理维度。英国学者克里斯丁·布尔赫尔(Christian Bueger)借鉴海权和符号学理论,提炼出四个维度的海洋安全:第一维度是国家海洋安全。这一维度的海洋安全根植于传统海权理论,以海军等海上力量为中心,强调平时和战时保护海洋交通线,也涉及海军力量对领海以外水域的投射。第二维度是以船舶和海上构筑物等的航行和航运安全为中心的海上安全,以IMO的规则治理为中心,囊括了海上事故中船员和乘客的搜救、海洋溢油污染、海盗和海上犯罪等海洋事务。第三维度是海上经济安全,涉及海洋油气资源、深海采矿和沿海旅游等,其中跨国公司、各国企业、非政府组织等非国家行为体发挥着重要的作用。第四维度即人类安全,包括食物、避难所、可持续的生活和就业等。

第二,无人海洋系统是第三次联合国海洋法会议后海洋科技的新发展之一,其中包含的国际规则内涵丰富、规则复杂。《海洋法公约》体现了国际公法领域对国家外部自由的规制,主要表现在传统海洋自由的“终结”而以海洋治理予以代替,面对纷繁复杂的全球性海洋问题和海洋科技的迅猛发展,国际规则往往难以跟上海洋治理节奏和步伐。联合国三次海洋法会议的谈判过程表明,渔业捕捞技术、海洋钻井平台、深海探矿和开采技术等的发展一定程度上推进了海洋规则的立法发展。人工智能技术在推动无人海洋系统跨越式发展的同时,也影响了以船员、船长、指挥官等为规制对象建立的国际海事公约和《海洋法公约》等以规则为导向的海洋安全治理体系。技术规则法律化是无人海洋系统规则一大特色。因此,法律规制面对无人海洋系统的智能化发展时,不仅需要关注相关国际规则变革,也需要考虑人工智能等技术对无人海洋系统的特殊作用,从立法机制层面适应船舶智能化的新业态。

在国际实践中,由于国际社会的平权机构和公民政治的欠缺,国际社会不存在“中央立法机构”,国际法缺乏基于宪法的法律效力位阶整合功能。国际法规则冲突、解释差异、特别法和部门法频频出现的现象,被比喻为玻璃碎片般堆积的“国际法碎片化”问题,无人海洋系统所涉及的“海法”规则也呈现出不成体系和碎片化的特征。从规则内容看,无人海洋系统所涉和平时期的“海法”规则既包括被誉为“海洋法”的《海洋法公约》,也包括IMO专门性质的国际海事公约。以2021年5月IMO完成的“公约条款归类审查”为例,无人船将“撬动”《国际海上人命安全公约》等5类国际海事公约的修改,同样也会触及《海洋法公约》中豁免权、航行权等重要事项。尚无迹象表明联合国将启动新一轮《海洋法公约》修订或拟定“执行协定”等措施,但并不等于未来“无人船规则”不会牵动国际社会对该公约为代表的公法领域国际法规则改革的讨论。另外,从法律效力看,无人海洋系统所涉及的国际规则既有和平时期的海洋法公约和国际海事公约这类“硬法”规则,也牵涉《圣雷莫手册》等无法律约束力的“软法”文件。IMO已提出把“无人船规则”打造成“全球性法律文件”的目标,因此未来民用无人船发展为“造法性条约”的趋势已初现端倪;相反,军用无人系统所涉及的武装冲突法则集中体现于《圣雷莫手册》《塔林手册》和各国“海战手册”等“软法”规则,而该领域的“软法”规则仍处于逐步演进中。

无人海洋系统国际规制的治理主体主要是国家和政府间国际组织。专业性国际组织IMO目前是国际规制的核心,但仍需要和联合国各种关联性国际组织予以协调。以无人船为例,作为负责航运安全和预防船源污染的国际组织,IMO在无人船的规则整合和国际造法中不可或缺。然而类似于国际法碎片化,国际机制的碎片化也存在于全球治理中,无人海洋系统的国际法规制因而也受到机制碎片化的影响。无人海洋系统的规则重塑牵涉《海洋法公约》诸多条款和国际技术性标准,IMO在推进“无人船规则草案”立法时需要寻求国际标准化委员会、国际电信组织、国际劳工组织等相关国际组织的支持,尤其需要和联合国海洋和海洋法事务办公室进行立法协调。实践中为了避免海洋法和海商法的冲突,IMO曾派员全程参与1973年至1982年《海洋法公约》的谈判。另外,主权国家对无人船的规制变革发挥了推动作用。自2017年IMO开展无人船所涉国际海事规则的立法工作后,主权国家的意见与建议始终是IMO规则创新的来源,但各国的意见不一。例如,2022年4月IMO海事安全委员会第105次会议上,日本建议在“无人船指南”的序言和条款初稿的基础上进一步讨论细化现有指南草案的技术要求;挪威建议“无人船指南”的执行对象应仅限于国际海上人命安全公约的货船,暂不包括客船;韩国建议“无人船指南”及其他规则规范要基于“人机互补,而非机器取代人”的观念。因主权国家的力量强弱和利益诉求不一,对形成统一的无人海洋系统国际法规则而言并非有利因素。除了国际组织和主权国家,鉴于非国家行为体的技术指南和标准可作为国内立法甚至国际造法的参考,非国家行为体如各国航运公司、船级社、无人海洋系统研发和生产企业的作用不容小觑,但这些非国家行为体在无人海洋系统国际规制的潜力仍有待发掘。

无人海洋系统的国际法规则制定存在技术先进国家和新兴国家国际话语权不均的缺陷,IMO的国际造法计划或将受制于这一特征,具体体现为:

第一,无人技术先进国家通过议题设置等方式影响海洋法领域国际规则话语权的强弱。与私法领域对重塑商用无人船规则的共识不同,学者对无人海洋系统公法领域的规则是否应另起炉灶观点不一。尽管如此,2021年底英国议会的系列听证会就涉及无人海洋系统对海洋安全和国际法的冲击,以及是否应修改《海洋法公约》等公法领域的规则作为应对的选项。可见,海洋技术发达国家已经通过提前布局、议题设置等方式来压制对手、影响无人海洋系统国际规则的走向,以掌控未来海洋治理的主导权。第二,新兴国家虽然也关注海洋安全治理的制度建设和规范塑造,但在国际海事领域治理参与度、国际规则制定的领导力和国内法制的衔接能力都有待提高。在参与国际海洋安全的治理参与程度看,据不完全统计,除IMO外,与海运相关的国际政府间组织共有63个,约一半的总部设在欧洲,其中7个在英国伦敦。又以IMO理事国为例,IMO的178个成员方中按其对国际航运和海上贸易的贡献和重要程度,仅有40个国家被纳入A、B、C三类理事国。其中A类理事国除了中国以外,其他多数仍为传统的海洋国家,如巴西、印度、马来西亚、菲律宾等被纳入B或C类理事国。从IMO2017年至今对无人船“立法范围界定”的牵头工作看,传统海洋国家如英国的规则话语权虽有所下降,但仍是国际海事公约的重要贡献国,中日韩的提案数量和主导权得到提升,此外B类和C类理事国中的新兴国家影响力仍然比较微弱。另外,国内海事立法和司法水平也是一国海事领域制度话语权的辅助指标,例如在国际海事司法领域,由于英国的伦敦海事仲裁员协会历史悠久,受理海事仲裁案件稳居世界第一,这成为奠定英国举足轻重地位的重要原因之一。可见,参与全球海洋事务的商讨和国际条约协定的制定虽成为新兴国家开展海洋外交、参与海洋安全治理的重要方式,但整体上看,短期内传统海洋国家的在公法和私法领域国际海洋“强话语权”的地位仍将持续,与新兴国家的分歧与竞争在所难免。新兴国家也会持续面临来自传统海洋国家的压制,这将是新兴国家参与无人海洋系统国际规制重塑时需要正视的突出问题。

无人海洋系统的国内立法方面,除了无人机融入空域的区域和国家实践外,针对无人船或无人潜航器的国内立法并未形成规模效应。由于IMO无人船规则的基本框架尚在草拟中,有关“船”“船员”等概念界定都尚处于讨论界定,世界上技术先进国家因此多持观望态度。尽管如此,技术先进国家以“国家实践”的方式提前布局的趋势已初露端倪。例如,2021年底英国议会就军用无人海洋系统可能对《海洋法公约》的挑战和举措召开听证会。又如,由于至今没有加入该公约,美国以更新军事作战手册并加强国内实践的手段影响海洋法规则。

2023年11月,在中央政治局有关涉外法治建设的第十次集体学习中,习强调:“要坚定维护以国际法为基础的国际秩序,主动参与国际规则制定。”为了实现这一目标,除了认识到统筹推进国内和国际“两个大局”是我们党治国理政的基本理念和基本经验外,还应意识到涉外法治工作是一项涉及面广、联动性强的系统工程,需要充分做好统筹国内和国际、统筹发展和安全的重要工作。就无人海洋系统对国际法规则的挑战,我国实务部门和国际法学界除了夯实理论研究外,还应提出前瞻性的综合应对策略。

面对无人海洋系统国际规制的突出挑战,未来我国可从以下三个方面增强海洋安全治理能力:(1)以构建海洋命运共同体引导海洋安全治理能力。2019年习在中国人民海军成立70周年活动时首次提出“海洋命运共同体”的重要理念。无人海洋系统对海洋安全已形成挑战,从“海洋命运共同体”倡导的共同、综合、合作、可持续的新海洋安全观来审视航行自由等问题,限制对《海洋法公约》条款的曲解、防止航行和飞越自由的滥用,符合国际社会对海上安全的共同关切。(2)以海洋安全利益为中心进行海洋治理中的身份调整。国家身份是现代意义上的主权国家与主导国际社会的认同程度。中国既是新兴的发展中国家也是海洋科技大国,在深海采矿、公海生物遗传资源开发、无人海洋系统等海洋科技领域逐渐进入世界第一梯队,未来的海洋治理需要从单纯的发展中国家向多重身份的转化,在参与无人海洋系统国际规则创制中应更多地从国家长远利益出发来理解规则、利用规则和引领规则。(3)以海洋外交推动海洋治理的领导力。国家的外交实践是一国软实力的主要内涵和基本特征,而海洋安全治理实践与海洋外交密不可分,其中缔结多边条约和参与海洋事务构成我国直接参与全球海洋治理的主要方式。在无人海洋系统“国际造法”进程中,我国可继续积极发挥IMO等国际组织的多边外交场合参与“无人船规则”的谈判、起草和审查工作,提出“中国方案”。

无人海洋系统国际规则的创制既是一套规则体系也是话语体系。我国在海洋治理中“弱海洋话语”的现状与建设海洋强国目标仍然存在一定差距。未来可通过参与无人船相关的规则创制突破海事领域的制度话语权。

首先,我国应抓住IMO无人商船规则创制的窗口期,逐步引导国际海事规则突破性重点议题。从IMO国际海事公约梳理任务看,目前东亚国家的主导权已得到一定提升。例如,中日韩在MSC共牵头8个梳理项目,占比为38.1%,在法律委员会(LEG)共牵头6个梳理项目,占比为37.5%。中国在这两个委员会中各牵头1个项目,韩国在LEG中牵头2个,日本则在MSC中牵头7个、在LEG中牵头3个,未来在此领域中国仍有不少提升空间。此外,航海技术实力的提升和《避碰规则》的升级也为我国提供了机遇。我国可借助商业无人船撬动整体国际海事公约规则重塑的时机,在《避碰规则》等具有引领优势的领域提出适应未来航海技术发展的实体性建议。还应注意到,全球海洋治理涵盖了从国家到国际组织、从个人到跨国企业等多元主体。尽管IMO将无人船划分为四个等级,各国航运组织同样也各自制定了无人船行业标准,因此无人船的智能程分级和相关行业标准有待IMO与成员方的协调。在此过程中,非国家行为体例如船级社、无人船企业等的作用不容忽视。例如,如何更好地发挥非国家行为体的作用也是我国未来推动无人船规则变革、重塑新时代国际海洋秩序需要着眼的地方。

其次,制度话语权不仅体现在无人海洋系统私法领域,各国关注国际海事规则时容易忽视公法领域无人海洋系统的规制困境。由于IMO无人船国际立法仍在进行中,尚无迹象表明联合国已着手解决无人海洋系统对《海洋法公约》的挑战,但私法领域的IMO国际造法必将对公法领域的《海洋法公约》产生深远影响,我国需要对相关海洋法制度的话语主导权提前布局。

最后,武装冲突期间军用无人海洋系统的国际法规则仍在演进中且以无约束力的“软法”为主,我国在该领域和技术发达国家有相似的利益诉求,在规则“并跑”的同时要抓住国际话语权。未来我国理论界和实务仍需通过参与《圣雷莫手册》《塔林手册》等软法规则的撰写和研讨,以发出海战规则修订的“中国声音”等方式增强无人海洋系统的中国话语权。

就如何应对无人海洋系统对《海洋法公约》所形成的全方位挑战,诸多学者倾向于通过《海洋法公约》的条约解释或嗣后国家实践来解决未来的争端,国家实践因而对于公法领域无人船国际规则的发展起到反推作用。正如习在十九届中央政治局第三十五次集体学习时所强调的,“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治,按照急用先行原则,加强涉外领域立法”。作为全球治理中两级治理领域的根本方式,国内法治是国际法治进路的基础也是国际关系互动在各国国内的体现,我国未来还可以从完善国内法治特别是加强国内立法等“国家实践”,进而对无人海洋系统的国际造法发挥推动作用。

在完善我国国内法治的路径中,海洋法领域立法或修法是第一选项。2021年我国海警法在第78条第2款“船舶”术语中,首次将无人潜航器囊括其中。2022年9月修订的海上交通安全法第54条要求外国籍船舶进出我国领海应当向海事管理机构报告,其中“外国船舶”就包括潜水器和“可能危及中华人民共和国海上交通安全的其他船舶”。未来我国还需要加紧制定海洋安全和海洋执法的“下位法”(例如执行性质的条例和各类行政规章),以应对无人海洋系统“公法”领域国际规则的变革。

海商海事法律法规的拟定是完善我国法治的第二条路径。我国海商法的修订已列为2022年“年内完成部内工作或者公布的立法项目”,但无人海洋系统问题并非该法修改所关注的重点,根本原因或许在于无人海洋系统的投入运营的经验不足,通过修改我国国内法律架构无人海洋系统监管制度似为超前。然而,结合IMO国际造法动态和“无人船规则草案”议定优先事项,将“远程控制人”纳入《海商法》第四章中,不失为该法修订工作的一个重要选项。

最后,通过无人船业界和学术界的协同共建我国无人船规则监管体系成为完善我国法治的第三条路径。我国船级社近年陆续出台支持智能船舶发展的政策规定,例如《智能船舶规范(2020)》等,有关的行业指导性文件也随之陆续发布。有学者已前瞻性地提出,在IMO的“无人船规则”正式出台之前,我国可以转变监管思路,在国内以船级社和行政部门为主体构建我国的无人船规则体系,即由船级社规范指南体系内容、由政府部门发布相关监管行政法规。